湖北省实施文物保护法规的认识与实践

2002年10月，第九届全国人大常委会第30次会议通过新修订的《中华人民共和国文物保护法》。为适应文物法制的新要求，2003年底，湖北省文化厅报省人民政府法制办公室将《湖北省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》列入2004年湖北地方立法计划。2005年11月26日，省人大常委会发布公告(第五十四号)，公布《湖北省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》(以下简称《实施办法》)已由湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，自2006年2月1日起施行。

2002年5月参观上海博物馆

今年4月，根据《湖北省人大常委会2007年度执法检查计划》，经主任会议研究决定，省人大常委会于4月11日至16日组织执法检查组，对省政府及其有关部门和荆州、荆门、十堰、鄂州、黄石市贯彻执行《中华人民共和国文物保护法》和《湖北省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》的情况进行了检查。5月11日，主任会议听取执法检查组关于文物保护法律法规执法检查情况的汇报。5月28日，湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议听取和审议《湖北省人大常委会执法检查组关于文物保护法律法规执法检查情况的报告》，通过《湖北省人大常委会关于加强文物保护的决议》。从《实施办法》的修订到执法检查、及省人大常委会专门作出文物保护决议，6月1日，省政府领导又专门听取有关部门工作汇报，省政府表示将采取有力措施认真贯彻落实《湖北省人常委会关于加强文物保护的决议》。可以说，湖北省文物保护从立法到实施、从对本省文物保护工作特点的认识到实践都开创了一个新局面，对全省文物保护事业的发展具有极大推动作用。

这次省人大常委会文物法规执法检查是对《实施办法》是否符合我省文物保护工作实际的一次重要实践和检验。《实施办法》的修订属实施性立法，必须依据国家规定的行政许可事项，与上位法重复的表述也力图避免。因此，如何把握我省文物保护特点，尽可能体现地方性、适应性和可操作性，从认识到实践都是一个不断深化的过程。从这次执法检查和所作决议对目前全省实施文物保护法规存在的问题、需加以改进的建议诸方面内容看，答案应该是肯定的。

《实施办法》修订初始，省文化厅、省文物局拟订了调研提纲，召开多次专家座谈会，围绕进一步加强对地下文物、世界文化遗产、历史文化名城等重要文物资源的保护，着重解决的焦点、难点问题，进一步完善保护管理体制，正确处理文物保护与城市规划、基本建设的关系，正确处理文物保护与文物利用的关系，进一步完善法律责任体系、加强文物执法等等进行了专题讨论、研究。省人大常委会教科文卫委员会、法制工作委员会对《实施办法》(草案)多次审议，不断丰富和完善了有关内容。《实施办法》紧密结合全省文物保护工作实际，不照搬上位法，突出地方特色，在体例结构上去掉章节，采用条款式，集中表述，简明扼要，在体现地方性、适应性和可操作性上取得实效。

一、强化各级人民政府文物保护职责及协调机制，将文物保护“五纳入”工作内容上升为法律规定

文物保护首先是国家行为，政府职责首当其冲，同时，鼓励全社会参与。1997年，国务院发布《关于加强和改善文物工作的通知》，要求各地将文物保护“纳入经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划，纳入财政预算、纳入体制改革、纳入各级领导责任制”(即“五纳入”)，从而将各级政府保护文物的责任具体化，这是国家保护文物、发展博物馆事业的基本措施。2002年新修订的《中华人民共和国文物保护法》将“五纳入”的主要原则(其中三个“纳入”)上升为法律规定。2003年，国家文物局、中央编办、国家发改委、财政部、建设部、文化部、国家税务总局七部委局联合发出《关于进一步做好文物保护“五纳入”的通知》，进一步部署实施文物保护“五纳入”。在《实施办法》中贯穿“五纳入”既是实施《文物保护法》的需要，也是争取各级政府出台政策、推动文博事业发展、落实文物保护责任制的工作抓手和重要举措。为此，《实施办法》集中归纳表述，新增了诸项规范内容，如第三条：“各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作并将其纳入国民经济和社会发展规划，制定文物保护及文物事业发展的任务，目标和措施”，从而将政府工作职责具体化、经常化；在诸如“公安、工商、海关、城乡建设部门”等行政职能部门中增加“交通、旅游、宗教”等部门，扩大了文物保护政府职能部门范围；规定“县级以上各级人民政府根据需要，建立协调工作机制，加强对文物保护工作的领导”等。《湖北省人大常委关于加强文物保护的决议》第一条强化了这一工作要求：“进一步加强对文物保护工作的领导。各级人民政府必须将文物保护工作列为弘扬中华民族优秀文化和社会主义精神文明建设的重要内容，建立协调工作机制，认真履行职责，将文物保护工作纳入重要议事日程”，从实践层面深化了《实施办法》的适应性。

按照现行财政体制和分级管理、分级负担原则，各级政府将文物保护经费纳入财政预算，这是各级政府履行文物保护职责的最直接体现和根本保障。《实施办法》第四条作出“县级以上人民政府应当将文物保护经费列入本级财政预算，并随着财政收入的增长而增加”的规定，修订过程中，省有关部门曾持有不同意见，但最终获得通过。我省常年性、基础性文物保护维修经费不足问题是明显存在的，以省级文物保护专项补助经费为例，目前，年度省级部门财政预算安排的省级文物保护专项补助经费为550万元，其中用于全省重点文物保护单位保护维修补助经费300万元。全省省级文物保护单位457处，每处年均保护维修补助经费仅6564元，不能适应文物保护的实际需要。这一情况与其它文物大省以至周边省份比较也存在较大差距；还存在文物保护经费结构性缺项问题，比如文物安防、消防经费，文物科技经费，文物征集经费等。因此，要求各级财政在为文物保护机构提供正常运行费的同时，更重要的是要逐步将常年性、基础性文物保护及维修专项补助经费纳入地方经常性财政预算。为此，《湖北省人大常委会关于加强文物保护的决议》第二条进一步重申：“进一步加大文物保护经费投入。各级人民政府要严格按照文物保护法律法规的规定，做到用于文物保护的财政拨款‘随着财政收入增长而增加’。要增加全省日常性、基础性文物保护工作经费。同时，省人民政府应出台鼓励社会各界资助支持文物保护的政策措施，以满足我省文物保护工作的实际需要”。这对于落实“五纳入”、改善全省文物保护经费严重不足状况、贯彻《实施办法》均起到有力推动作用。

2007年11月第八届中国艺术节期间陪同文化部赵维绥副部长登临武当山在金殿前留影

二、进一步规范基本建设与文物保护的关系

基本建设与文物保护的关系是文物保护领域中的基本关系和需应对的突出问题，《实施办法》针对此新增了诸多内容，体现地方性、适应性、操作性较为丰富。

如第六条：“文物保护单位范围和建设控制地带的划定和保护，应当列为本行政区域城乡建设总体规划和详细规划的内容”，具有非常重要的意义。2006年2月23日，国务院办公厅转发《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》(国办发［2006］12号)要求：“要认真做好城市总体规划与相关规划的协调衔接；科学确定生态环境、土地、水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标，划定禁止建设区、限制建设区范围。要根据保护城市资源与环境、保障公共安全与基础设施有效运行的要求，分别划定‘蓝线’(城市水系保护范围)、‘绿线’(绿地保护范围)，‘紫线’(历史文化街区保护范围)、‘黄线’(市政基础设施用地保护范围)，并制订严格的空间管理措施。要将城市环境保护规划纳入城市总体规划，编制环境保护专门篇章。资源环境保护、区域协调发展、风景名胜管理、自然文化遗产保护、公共安全等涉及城市发展长期保障的内容，应当确定为城市总体规划的强制性内容。”可见，第六条规定与国务院办公厅所作要求具有的极为丰富的内涵和具体规范内容有较紧密的衔接。

为进一步规范基本建设与文物保护的关系，《实施办法》将下述诸规范内容加以具体化。如第七条罗列文物保护单位保护范围和建设控制地带内应当予以保护的各个要素；第八条对世界文化遗产、历史文化名城、街区、村镇的保护作了进一步规定；第九条对于文物保护单位保护范围和建设控制地带内已有的危及文物保护单位安全、污染文物保护单位及其周边环境，影响文物保护单位历史风貌及景观的设施，规定“所在地人民政府应当采取措施限期治理”；第十五条规定“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省文物行政部门组织从事文物考古的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探”；第十五条规定“任何单位和个人不许阻挠文物行政部门和考古发掘单位及其工作人员依法进行调查、勘探和考古发掘工作”；第十六条规定“因基本建设和生产建设需要而进行的考古调查、勘探、发掘、所需费用列入建设工程预算，由建设单位支付。具体支付标准和办法由省财政、价格主管部门会同文物行政部门制定”。目前，依据第十六条的规定省文物局已与省财政厅、物价局进入出台配套文件的相关工作程序。

《湖北省人大常委会关于加强文物保护的决议》第三条重申：“切实加强基本建设中的文物保护。各级人民政府及有关部门要遵循既有利于经济建设又有利于文物保护的原则，进行大型基本建设工程，建设单位必须事先报请省文物行政部门组织从事文物考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的进方进行考古调查、勘探。省人民政府应依法尽快出台因基本建设和生产建设需要而进行的考古调查、勘探、发掘所需费用的支付标准和办法。文物部门要增强紧迫感，积极配合工程建设部门作好文物抢救工作，使文物保护与基本建设统一进行”。

三、进一步强化古墓葬和古文化遗址的保护

湖北省古墓葬为数众多，古文化遗址丰富，普查数据显示，有古遗址4139处、古墓葬群3240处，较集中分布于荆州、荆门一带，且由于埋藏地表浅对于农耕生产和农业产业结构调整及农民生活均带来一定影响，农村基层政权以至农户还相应承担着古墓葬看护义务和责任。2002年，全国人大常委会教科文卫委员会朱开轩主任来鄂进行文物立法调研时，对湖北省古墓葬、古遗址保护问题给予了高度关注。为适应全省文物保护工作需要，《实施办法》第二十五条相应作出系列规定：“古墓葬、古文化遗址保护任务较重的地方应当建立县、乡、村三级文物保护责任制”，“古墓葬、古文化遗产保护任务较重地方的县级人民政府应当聘请适当数量看护古墓葬、古文化遗址的人员，并给予经费补助。”尤其是“给予经费补助”的要求突破了在法规(立法)中一般不涉及经费和人员机构编制的有关限定，凸显出《实施办法》尽最大可能适应全省文物保护实际工作需要的特点。第十七条：“古墓葬、古文化遗址保护范围内已经开辟有耕地的，在生产、生活活动中应当接受文物行政部门的指导、管理，保护好自然植被，防止水土流失。对文物埋藏较浅的耕地，地方人民政府应当采取措施，实行退耕保护”等，均具有很强的地方性和操作性。

2001年5月，全国人大常委会教科文卫委员会主任朱开轩（教育部原部长）来鄂开展《中华人民共和国文物保护法》立法调研与其在南水北调汉江水源地丹江口的合影

针对这方面暴露出来的突出问题，《湖北省人大常委会关于加强文物保护的决议》第四条重申：“切实加强古遗址和古墓葬的保护。针对当前盗掘、破坏古墓葬、古遗址的严峻形势，要采取坚决有效的措施，加大保护力度，严厉打击破坏、盗掘文物的犯罪活动。鉴于大冶铜绿山古铜矿遗址的破坏情况，省人民政府要迅速采取有效措施，关停违反文物保护规定的采矿活动，制止对遗址的破坏，确保铜绿山古铜矿遗址这一珍贵文化遗产的安全”。

四、进一步明确在加强文物保护基础上，合理利用文物资源，发挥博物馆社会教育功能，发展博物馆事业

在文物保护基础上合理利用文物资源，以推动地方政治、经济、社会、文化各项事业发展，不仅是《实施办法》修订的明确 指导思想，也将有力推动湖北从文物资源大省向文物强省迈进。鉴于我省文物保护单位开放程度不够、开放水平较低的实际状况，《实施办法》第二十二条规定：“文物保护单位在条件具备、保障文物安全的前提下，应当辟为参观浏览场所，向公众开放。开放内容和接待容量应当根据其总体保护规划确定。文物收藏单位应当采取多种形式，陈列、展示所收藏的文物。国有文物收藏单位应当对学生、现役军人、老年人、残疾人等特殊社会群体实行门票减免。文物行政部门应当向社会提供必要的文物资源信息，并对文物利用进行指导和监督”等，强化了对这一工作领域的法律规范。

五、关于文物安全

省文物局拟报请省政府法制办将《湖北省文物消防安全管理办法》以省政府令正式发布，后确定在《实施办法》中一并作出规定。如，“县级以上人民政府应当将保证文物安全纳入领导责任制，文物保护单位和文物收藏单位应当建立健全安全保卫消防安全责任制”；“重要的文物保护单位和文物收藏单位应当设置安全保卫组织或者配备专门人员，负责文物的安全保卫工作，并接受公安机关的业务指导和监督”；“文物保护单位和定期维护工作”，这些规范内容都很好体现了实施性立法中地方性、适应性、操作性原则。

《湖北省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》的公布实施，省人大常委会2007年度开展的文物法规执法检查，以及省政府积极贯彻落实《湖北省人大常委会关于加强文物保护的决议》，这样，从认识到实践、从立法到实施，湖北文物法制得到极大加强，全省文物保护法规的贯彻与实施也上了一个新台阶，必将促进湖北省文物保护、管理与利用取得新的进步和更大成绩。

（载于《湖北文化》2007年第4期）

2007年11月第5次登临武当山