全国人大常委会文物保护法执法检查关注当前文物工作中有待解决的几个重要问题

1982年，《中华人民共和国文物保护法》颁行，2002年修订。自颁行30年、修订20年以来，中国文化遗产保护事业发生了巨大变化和长足进步。2012年，全国人大常委会在全国范围开展《中华人民共和国文物保护法》执法检查，督促、支持各级政府和有关国家机关依法履行职责，改进工作，加强管理，推动我国文物保护事业全面发展。

针对当前文物保护工作面临的新形势、新情况，全国人大常委会文物保护法执法检查关注当前文物工作中有待解决的如下几个重要问题。

  

全国人大常委会文物保护法执法检查组2012年4月11日——18日来鄂执法检查，16日考察南水北调中线工程水源区丹江口水库文物保护工作，在碧波荡漾的丹江口水库航船上，有幸与第十一届全国人大常委会教科文卫委员会白克明主任（曾任海南省委书记、河北省委书记）留影。

十年前的2002年6月，时任第九届全国人大常委会教科文卫委员会主任朱开轩（曾任教育部部长）为修订《中华人民共和国文物保护法》来湖北作立法调研，考察南水北调中线工程水源区丹江口水库，有幸陪同调研、考察，于丹江水库合影留念。相隔10年，为《中华人民共和国文物保护法》立法调研与执法检查，有幸与第九、第十两届全国人大教科文卫委员会主任于丹江口水库留影，十分有意义，值得纪念！

   一、博物馆实行对社会免费开放制度化问题。

为增强人民群众对中华历史文化的认同感，增强民族凝聚力，提高民族自信心，中央作出博物馆对社会实行免费开放决策。中央财政每年给予全国博物馆免费开放30亿元的巨额资金补助，但因地方财力有限，财政配套资金明显不足。而问题还在于，在中央与地方作财政预算时，缺乏法律层面的政策支撑，仍然停留在以领导人指示、批示作为预算依据。从严格意义上讲，在各级人大审查财政年度预、决算时，博物馆免费开放补助资金的支出缺乏相应法律与法规依据，这样，博物馆对社会实行免费开放难以成为长久制度。

而且，随之而来的问题，政府举办的公共博物馆享有财政资金补助，而国有控股企业、行业、高校举办博物馆享受不到财政资金补助，有悖于“国民待遇”理念，故希望在修订《中华人民共和国文物保护法》时予以充分考虑。

二、推进文物大遗址保护过程中存在诸多制约因素，尤其在征用土地问题上亦缺乏应有的法律支撑与保障，相关法律关系也需相应调整。

文物大遗址保护是当前推动文化遗产保护事业进程中凝炼的重大专项与新的形态。推动大遗址保护荆州片区建设，深入挖掘大遗址文化遗产历史价值、社会价值、文化价值、生态价值、科学价值和经济价值，打造和建设遗址公园，对于改善其周边生态环境，优化城乡面貌，彰显地域魅力，促进区域发展，将文化遗产保护融入地方经济社会发展、惠及人民群众等方面均具有十分重要的促进作用；是提高文化软实力，积累发展源动力，推动文化大发展、大繁荣，增强区域文化竞争力的强有力抓手，对于推动科学发展、可持续发展具有重要现实意义和长远意义。

但是，在实施过程中存在诸多制约因素，明显缺乏应有的法律支撑与保障，需要相应调整相关法律关系。如大遗址保护重要元素之一是尽可能保持其历史环境风貌，及与周边环境协调、促进经济社会发展，但在其保护范围与建设控制地带划定、土地使用方面，尚缺乏应有的法律支撑与保障，与《土地法》、《农业法》、《森林法》、《城乡规划法》等相关法律关系需要作出相应调整，不然，将严重制约大遗址片区保护建设进程。

调整《文物保护法》与相关专项法规的关系。避免因对不同法规理解上的偏差，造成工程建设对文物及历史环境风貌的建设性破坏，逐步做到文物保护与经济发展协调可持续发展。

 三、建立有效的财政经费转移支付制度，给于文物保护任务繁重的地区和群众必要的补偿。

地方政府、基层政权承担的文物保护重任与有限的财政资金能力之间矛盾十分突出。湖北地下埋藏文物十分丰富，地表浅，客观上制约了农业生产及农村产业结构调整，地方为保护文物部分丧失了经济发展机遇。文物是全民族、乃至全人类的精神与物质财富，保护责任在地方，而地方财力捉襟见肘，无力有效承担为数众多的地面、地下文物保护责任，也无力给予群众必要的补偿。因此，从中央到地方各级政府及相关部门，社会法人和自然人，都应明确在文化遗产保护中所承担的义务与责任，特别是各级政府必须严格按照文物保护“五纳入”要求做到守土有责。新形势下，还应注意减轻文物资源丰富地区特别是基层政权的负担，应有效实行从中央到省、市财政的文物保护专项经费转移支付制度，以给于文物保护任务繁重的地方和群众必要的补偿。

 四、进一步加强和维护文物安全，实行文物博物馆单位安全风险达标

进一步加强和维护文物安全，建立打击文物犯罪长效机制和常态化打击文物犯罪。新形势下，应运用现代安全管理理念，不仅要防火灾、防盗掘、防盗窃，还应防破坏、防暴力、防爆炸、防群体性事件，应切实推进在文物博物馆单位实施实体防范、人力防范和技术防犯，加大安全设施建设及软件建设的投入。必要时，应在世界文化遗产地、全国重点文物保护单位、文物博物馆风险等级高的文物博物馆单位，设立警务室、巡逻点等，以适应文物安全新形势的需要。同时，切实加大对文物犯罪恶性、重大案件的惩处。

目前，博物馆和大量具备开放条件的文物保护单位实行对社会开放，参观群众数量众多，人员安全、设施安全、文物安全问题日益突出。

近年来，在中央财政支持下，博物馆安全防范条件不断改善，但总体投入仍然不足。2008年下半年，全国文物系统文物安全检查，防盗、防火设施的达标率分别为55.28%和50.41%。2011年，全国相继发生湖北黄冈博物馆、江苏如皋博物馆，故宫博物院文物被抢、被盗事件，国家文物局下发紧急通知，要求按照《文物系统博物馆风险等级和安全防护级别的规定》，凡不达标的文博单位，一律不得对外开放。 

资料表明，当前全国省级文博单位达标率不足50%，市县级不足30%，如按照国家文物局“不达标、不开放”的要求，大量文物博物馆单位即为违法违规开放，且享受免费开放资金补助。同时，确实存在重大安全隐患。安防、技防达标成为制约文物博物馆事业发展的瓶颈，亟需在《文物保护法》修订中，明确要求各级地方政府承担文物博物馆单位安全达标职责。

五、地方政府文物保护机构建设与文物行政执法能力水平提升问题

当前，日益繁重的文化遗产保护事业与地方政府文物保护机构不健全、文物行政执法能力薄弱的矛盾十分突出。现在全国范围，陕西省文物局、山西省文物局为政府组成部门，北京市文物局、山东省文物局为政府办事机构，其他省份，一部分为参照公务员管理的副厅级事业局，一部分为文化厅内设文物保护处与博物馆处，市、州、县级政府绝大多数未设文物局。

应进一步加强文物行政机构建设，从法律层面规范，就地方政府文物行政机构建设与文物执法队伍建设和编制、级别以及文物执法人员身份作统一要求，积极推进将地方政府文物管理部门纳入公务员行政序列。同时，加强各级文物行政执法队伍建设，解决人员编制、经费与执法装备，推进建立政府组成部门间有效协作机制，提升执法能力，规范执法行为。

附注：《中华人民共和国文物保护法》1982年11月19日第五届全国人民代表大会第二十五次会议通过；根据1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉第三十条、第三十一条的决定》修正；2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订；根据2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉的决定》第二次修正。

（写于2012年4月11日，提供省领导向检查组的汇报。此次全国人大常委会来鄂开展文物保护法执法检查，事前由本人前往国家文物局接受任务、然后通盘制订来鄂整个活动计划并部署各地执行）