1938年上半年，在掖县、蓬莱和黄县先后建立了山东最早的三个抗日民主政权。同年8月，在这三个县的基础上，建立了北海行政督察专员公署，曹漫之同志任专员。北海行政督察专员公署的成立，标志着胶东第一个抗日根据地的基本形成。胶东特委筹建的北海银行于10月间首次发行北海币，后又陆续扩大发行，北海币与国民党政府的法币币值相等，在蓬莱、黄县、掖县根据地内通用。北海币发行后，币值稳定，成为根据地的主要货币，对根据地的经济发展起了很大作用。后来接受沈鸿烈省政府的无理要求，取消了化海行政督察专员公署。这是错误的，正如中央1939年4月来电所指出的:“山东方面过去退让太多，如接受取消北海行政公署；未能于省府、县长西逃时，普遍委任自己的县长……”我到山东前不久，已经打掉秦启荣委派的莱芜县县长谭远村，山东省委打算委派县长，经请示党中央，中央电示：已和沈鸿烈商妥，委派可以和我合作的民主人士梁竹航任县长(梁竹航后来加入了中国共产党)。省委并拟在几个县的边界地区成立民主抗日政府，由于种种原因，后来只在曲泗宁边成立了一个外白内红边区自治政权。
在1939年夏敌寇“扫荡”沂蒙地区之前。这个地区的政权掌握在沈鸿烈手里，归他指挥，这对我抗日根据地民主政权的建立极为不利。山东分局对在敌后山东国民党有政权的地区，我们应采取什么政策?是否采取建立双重政权的政策?一直未定下来。在日寇“扫荡”之前，山东分局认为解决这个问题的时机已成熟，因而作了重大决策：在国民党有政权的地方，凡是有条件的都要建立抗日民主政权即双重政权〔中央于1939年底也发出了在山东和苏皖地区具备条件的地方建立抗日民主政权的指示)。在山东分局作出的《关于山东工作方针原则的决定》中，要求各地趁国民党县、区，乡长溃逃之际，加紧建立专署、县、区、乡抗日民主政权，积极扩大山东纵队和地方武装，巩固和发展地方党。这是非常重要的决定。根据这个决定，山东分局在6月敌人“大扫荡”开始时，就派出大批干部下去组建县、区、乡抗日民主政权。7月发出指示，强调在被敌人扫荡已瘫痪的县、区、乡需加紧建立抗日民主政权。
经过努力，至1939年下半年在鲁中和鲁南建立了11个(现为13个)县级政权。我记得的县级政权和县长是:莱芜县先后为梁竹航、谭克平，新泰县先后为张克威、张种玉.沂水县(现划分为沂水、沂源、沂南二县)为江海涛，蒙阴县为杨荆石(画家)，邹县为姜云川，泰安县为程鹏，博山县为张敬涛，淄川县为吕民三。根据《山东党史大事记》记载，鲁中还成立了临淄、临朐两个抗日民主县政府，在曲泗宁边区成立了人民自治委员会，选举朱冥阶为主任委员。段君载同志还回忆，鲁西地区在这期间先后建立了六县政权，即长清、肥城、东平、汶(上)宁(阳)边、泰安(西)和平(阴)阿(城)边。根据《八路军山东纵队史》记载，清河地区建立了博兴、高苑、邹平三个县政权和胶东早已建立的蓬，黄、掖三县抗日民主政府。还拟成立泰山专署，内定赵笃生为专员(我离开山东后政为成立泰、莱、历、新联办)。此外，据1939年7月山东分局向中央的报告称:“在苏鲁豫边已取得鱼台一个县，并有表面系统战形式，实际执行我之政策的有丰、沛、萧、杨及单县等五县。”当时，我党在山东共计建立了32个县政权.
随着县、区、乡抗日民主政权的建立，扩大了抗日武装，动员广大人民群众投人抗日斗争，对巩固和发展抗日根据地，起了重大作用。
