四、创建皖东津浦路东抗日根据地
为全面落实中共中央关于创建皖东抗日根据地的指示，中共中央中原局书记刘少奇来到皖东不久，曾提出了“建家”的思想。他说，历史上的流寇主义没有一个能够成功，抗日游击战争没有根据地也不可能胜利。有了兵，就要有“家”，这个“家”就是根据地。当时由于战事激烈，创建根据地的工作虽然急迫，但在实际上很难进行。半塔保卫战胜利后，随着津浦路东地区局势的暂趋缓和，罗炳辉领导部队坚决贯彻中原局指示，大刀阔斧地开始了创建皖东津浦路东抗日民主根据地的工作。创建抗日民主根据地，最核心的是建立中国共产党领导下的抗日民主政权。在定远、半塔反顽作战胜利之前，长江以北、淮河以南、淮南路以东、运河以西新四军活动的10余县中，依然为国民党顽固派政权控制和反共地方武装所盘踞。在此之后，这一地区的顽固派武装纷纷撤退，为建立皖东抗日根据地提供了条件。还在路西进行反顽作战之时，刘少奇曾针对新四军攻占定远县城，国民党顽固派县长吴子常逃跑的现实情况，于1940年3月12日致电中央书记处： “我们拟于即日将定（远）嘉（山）来（安）等县顽固派武装一起剿完，并立即委派县、区、乡长。”翌日，刘少奇指示第4、第5支队各部：“现在我已占领定远城并向皖北行署武装进攻，斗争已入紧急关头。我应不顾一切的坚决彻底的消灭一切顽固武装及伪政权，坚决建立进步的抗日民主政权”，“路东五支队应即委派来安、嘉山、天长三县长，并立即改革区乡保甲政权，肃清该三县之顽固武装。发动群众建立自卫军，筹措资财，迅速巩固该地区”。半塔保卫战胜利后，刘少奇又强调指出：国民党跑了，日军只占少数城市和交通要道，大片地区出现权力真空，这是发展革命力量千载难逢的好时机，错过了这个时机，就会受到历史的惩罚。为此，中原局和江北指挥部把刚从大别山国民党军第5战区撤出的1000多名干部和从部队抽调的大批干部，经过短期培训，分派到皖东各县、区、乡建立政权，改造基层行政机构。
遵照刘少奇的指示精神，罗炳辉和支队其他领导研究决定，迅速派出大批干部深入基层，动员民众，开展政权创建工作。
经过紧张筹备，3月15日，第5支队在来安县城夫子庙前广场主持召开县民代表大会，宣布来安县抗日民主政府成立，并推举本县进步人士郑伯川出任县长。第5支队政治委员郭述申、政治部主任方毅到会讲话。来安县抗日民主政府是津浦路东建立的第一个县级抗日民主政权，也是新四军在皖东敌后建立的第一个县级抗日民主政权。紧接着，嘉山县也建立了抗日民主政府，第5支队派汪道涵任县长。
为便于领导和指挥，4月5日，中共中央中原局和新四军江北指挥部从津浦路西移驻津浦路东半塔集附近的大田郢。罗炳辉和支队其他领导热情地迎接了刘少奇、张云逸一行的到来。此后，路东地区的政权创建工作迅速展开。
在中原局、江北指挥部的正确领导和第5支队的坚强支持下，从4月初开始至月，六合、盱眙、天长、仪征、高邮等县都相继成立了县级抗日民主政权，贺希明、余纪一、陈舜仪、周爱民、胡扬等分任县长。随着县级抗日民主政权的建立，各区、乡抗日民主政府相继成立。同时，为了团结各界人士共同抗日，加强政权建设，一些县还成立了抗日民主参议会。如同年6月，来安县抗日民主参议会成立，推举开明士绅冯子俞为参议长。五六月间，来安县民主宪政促进会成立，推举教育界人士许言希担任理事长。
在此期间，第5支队还积极帮助开展建党工作。3月，中共来安县委在张山集老油坊成立，第5支队司令部秘书张恺帆任书记（当时张恺帆的公开身份为县政府秘书）。接着建立了城区、屯仓、水口3个区委。5月，来安县城和水口镇被日伪军侵占后，又重新组建了张山、屯舜、复兴、水口4个区委。在此前后，路东其他县、区、乡级中共组织也相继建立，原来的中共组织由秘密逐渐转为公开。
为适应形势发展的需要，在路东各县抗日民主政权建立的基础上，江北指挥部政治主任邓子恢主持召开了路东各县县长及驻军代表联席会议，产生了路东各县联防委员会，并由联防委员会推选原国民党寿县县长贺希明担任路东各县联防办事处主任，方毅担任副主任。4月18日，皖东津浦路东各县联防办事处成立，这是一个地区性的抗日民主政权领导机构。它的成立，有助于加强对路东各县抗日民主政权的统一领导。8月20日，津浦路东第3次联防委员会会议改选邓子恢为主任，方毅为副主任。各级抗日民主政府成立后，制定了减租减息、惩治汉奸、组织农会、组织人民抗日自卫队等规章，公布了财政、贸易、征收公粮等法令。召开了各界人民代表会议，并按照“三三制”的原则，吸收了开明士绅参加各级政府工作。采取“用旧人，行新政”的办法，吸收了旧政权中愿意与抗日民主政府合作的进步分子参加政权工作。由于有了自己的政权，抗日经费和军队供给基本上得到保证。
罗炳辉整天忙碌奔波于各县之间，了解当地情况，解决各种问题，指导政权建设。4月的一天，罗炳辉来到天长县的大通镇进行调研。中共天长县委书记周利人和县委干部徐速之听说后，便由铜城赶到大通镇去汇报工作。对于那次与罗炳辉的第一次见面，多年之后，徐速之依然记忆犹新：
初见面时的印象是十分深刻的，至今仍然历历在目。罗将军体魄魁伟，全副戎装，威武健壮，英气逼人。他面如满月，巨掌如盘，声若洪钟，和蔼可亲。我们向他汇报了筹建天长县抗日民主政权的情况和县长人选问题。他神情专注地听取了我们的汇报，并详细地询问了天长县情，着重询问了敌伪军的分布和活动情况、民众抗日的宣传和组织情况和社会中上层各界人士及开明士绅的情况，每一个问题都了解得很细密。我们都一一作了汇报。他还就政权建设和抗日民族统一战线问题，组织民众、武装民众问题，军政团结、军地配合问题作了许多指示。他的统观全局、高屋建瓴的见解和周密细致的具体意见，使我们深受教益和启发。他满面笑容的热情诚恳的谈吐，使我初来时的紧张和拘谨一扫而光，真是毫无拘束、如坐春风。汇报完毕，我们与他依依握手话别。握着他那巨大温厚的手掌，听着他充满必胜信念的坚定话语，我们感到心里踏实，信心倍增！在返回铜城的归途中，我和周利人同志都十分振奋，“枪杆子里面出政权”，根据地是靠枪杆子打出来的，抗日民主政权还要靠枪杆子来保卫，我们坚信：有罗炳辉将军和他率领的新四军第五支队这支劲旅作后盾，路东一定会出现一个崭新的局面。
创建抗日根据地，当时最重要的问题是要进一步发动群众。中原局和江北指挥部根据皖东地区的具体情况，领导开展了以减租减息为中心的轰轰烈烈的群众运动，作出了“三七分租、二五减租”“分半给息”“老债信息还本”和取消国民党的一切苛捐杂税等规定，实行了征收公粮和税收等合理负担的经济政策。在发展经济的基础上，建立了赋税制度，有田赋、屠宰税、货物税、进出口税等，取消了国民党时期的苛捐杂税。罗炳辉带领第5支队大力发动群众，积极贯彻落实中原局、江北指挥部作出的规定和制定的政策，既保护了群众的利益，也争取了大部分中小地主和开明士绅参加抗战工作。随着群众运动的深入发展，劳动人民的优势很快形成，广大群众很快发动起来。工抗会、农抗会、青抗会、妇抗会、商抗会和儿童团等群众抗日团体普遍建立。
中国共产党和抗日民主政府实行的政策，受到了广大人民群众的衷心拥护和普遍欢迎。据时任中共天长中心县委书记的周利人回忆：4月间，罗炳辉与路东省委书记方毅来到天长县政府所在地铜城，受到当地群众的热情欢迎。在万人群众大会上，罗炳辉发表了热情洋溢的讲话。他说：国民党顽固派原想勾结日伪东西夹击，消灭津浦路两侧的我党我军。经过我党政军民的密切配合，坚决反击，迅速消灭和打退了他们的进攻，建立了我们自己的民主政权，发展了武装。从此，有了自己的家，不再受人欺侮和摆布了。我们一定要把家治好，巩固根据地。希望大家更加团结一致，把各项工作做得更好。罗炳辉的讲话博得了全场雷鸣般的掌声。
建立群众性的地方抗日武装，是建设抗日根据地的重要内容之一。为此，罗炳辉与郭述申等研究决定，各部以营为单位，派到各县帮助建立地方抗日武装。不久，路东各县一般都成立了军事科或县总队，领导1个独立营（亦称模范营或县总队）。在根据地边沿地区，普遍建立了区中队、乡分队，同时组织了民兵性质的人民武装自卫军，其中各乡组建了半脱产和不脱产的基干队——模范队、青年队。5月，路东各县联防办事处颁布了《自卫军组织大纲》，并实行登记民枪，集中武装于自卫军和模范营的政策。在此基础上，为了加强地方武装建设，4月18日，成立了津浦路东各县联防司令部，司令员杨梅生，政治委员陈庆先。7月，江北指挥部又抽调第5支队第15团并以其为主体，与其他部队和武装一起新组建了4个独立团，作为路东地方部队，归联防司令部指挥。独立第1团以第15团第3营为基础组建，团长漆庆德，政治委员朱云谦，活动在来安地区；独立第2团以第15团第1、第2营为基础组建，团长刘树刚（后饶守坤），政治委员刘景胜，活动于天长、仪征、扬州地区；独立第3团以第5支队特务营为基础组建，团长杨梅生兼（后漆庆德），政治委员阮贤榜，活动在盱眙、嘉山地区；独立第4团由江北指挥部特务营一部与天长县地方武装合组，副团长程启文（后团长罗占云），政治委员侯政（后王义勋），活动于天长、六合地区。其中，独立第1、第2团仍归第5支队建制。此外，联防司令部还组建了1个特务营。是年8月，根据斗争形势的需要，津浦路东各县联防司令部建制撤销，所属地方部队归江北指挥部直接指挥。这样，在路东地区就基本形成了主力部队、地方部队和自卫军（民兵）三结合的武装力量体制，从而更有利于主力部队的机动作战。
罗炳辉非常关心民兵组织的发展，重视民兵自身政治、军事素质的提高。据时任半塔乡第一任乡长徐德后来回忆，罗炳辉曾在繁忙的工作之余，多次亲自检阅半塔乡的民兵大队（模范队），给以有力的指导。有一次，罗炳辉刚外出回来，就让把全乡民兵集合在半塔西南小李郢村外的空地上。他亲切地问大家：世界上最厉害的是什么？大家想了一下，有的说是飞机，有的说是大炮。罗炳辉说都不是。又有人说最厉害的是人。罗炳辉说只答对了一半。最后一位民兵回答“人是铁饭是钢”。罗炳辉高兴地说，这位同志回答对了，并当场让警卫员奖励他一双袜子。罗炳辉然后指出：飞机、大炮是人制造的，人没有粮食吃是要饿肚皮的，什么事都办不成。粮食都是农民辛勤劳动生产出来的，自己还吃不饱，穿不暖，许多贫苦农民拖儿带女逃荒要饭。地主不劳动反而过着天堂生活。这是什么原因？就是他们剥削压迫农民，是农民的吸血虫。所以我们要成立农民自己的武装，争取农民自己的利益。
在创建路东抗日根据地的过程中，新四军第5支队选派了大批优秀的干部进行支援。除支队政治部主任方毅先期调任中共路东省委书记外，联防司令部和不少县的党政军领导干部也是由第5支队派去的。如第8团政治委员陈庆先调任联防司令部政治委员；来安县的县委书记、嘉山县的县长和军事科长、盱眙县的县长和县总队副总队长及政治处主任，都是第5支队的团级干部；许多营、连干部则调去参加各地的基层政权建设工作。为了加强地方武装建设，第5支队还抽调第15团并以此为基础组建了路东第1、第2、第3独立团；将第10团扩充的两个游击队分别调给盱眙、嘉山两县，组建警卫部队。由于有了根据地，军队的兵员补充和物资供应也就有了可靠的来源，从而为坚持敌后抗战创造了良好的条件。
“新四军是路东根据地之母”，加强主力部队建设与开展抗日根据地工作密切相关。1940年4月，刘少奇曾向罗炳辉等明确提出，要建设正规化铁的党军，建设巩固的主力军，使其战必胜、攻必克、守稳如泰山，并就如何搞好部队建设提出了5点要求，即要有计划性、经常性、彻底性、不妥协性和实干苦干的决心。根据刘少奇的指示，罗炳辉领导第5支队集中开展了一场整训运动。这次整训，是在部队各级党组织的共同推动，政治、军事部门积极配合协调，各级军政主官切实负责、督促下而进行的。整训的目标主要是要求全体指战员保持高度的一致，养成良好的组织性、纪律性，遵守时间，严格服从，团结一心，无所畏惧，具有英勇顽强的战斗精神。整训的方法是确定教育方针，制定整训计划，周密组织实施，并订立竞赛条约，及时进行评比。通过开展整训运动，部队的正规化水平有了一定提高，战斗力得以明显增强。正当津浦路东军民轰轰烈烈地展开创建抗日根据地工作的时候，日军在伪军的配合下发动了大规模的“扫荡”。这次“扫荡”是日伪军对整个皖东地区进行分区“扫荡”的重要组成部分，主要目的是消灭这一地区的新四军部队，摧毁新生的抗日民主政权，维护南京以及津浦铁路交通的安全。5月中旬，日伪军出动3000余人“扫荡”津浦路西地区；另一部集结在路东地区六合县竹镇以北地区，于5月16日以前卫800余人分两路向半塔集进犯。在新四军江北指挥部的统一指挥下，第4、第5支队避实击虚，灵活打击小股日伪军，迫使进犯日伪军撤回原防。
5月27日，日伪军又出动2000余人对路东地区进行“扫荡”。其中，由滁县沙河集出动的l000余名日伪军倚仗优势装备，乘第5支队南下反击顽军进攻之际，分3路向来安进犯，于当日上午占领来安城，并网罗汉奸，强拉民夫，赶筑工事，敷设铁丝网，抢修来（安）滁（县）公路，企图以来安为基点，深入抗日根据地进行“扫荡”。由嘉山县明光镇出动的1000余名日伪军进占津里后，继续东犯。另外，六合、天长等地日伪军增兵，也有出犯的迹象。
根据日伪军分路进攻的情况，江北指挥部制定了将路东地区分成4个区域的反“扫荡”作战计划，并调苏皖支队、江北指挥部军政干部学校各一部协助第5支队作战。
面对日伪军“扫荡”，罗炳辉一面集结部队，阻击和袭扰敌人；一面按照江北指挥部的统一部署，具体筹划退敌之策。他紧急召开作战会议，对敌情作出以下研判：①日军此次“扫荡”，欲达到以来安为基点而步步推进之目的，首先必须巩固来（安）滁（县）公路，加强与滁县之间的联系，才能保障来安据点的安全。因此赶修公路与加强护路，是敌人最近迫切的动作。②日军外出“扫荡”，粮食供应困难，当此麦收季节，很有可能抽出一部兵力下乡“扫荡”，掠夺粮食。③日军黄道山据点地势较高，为控制来安、滁县间交通要道，敌人运输频繁，警戒掩护亦甚严密，我欲接近公路、施行破坏非常困难；同时来安城郊附近敌人日渐增设据点，加强工事，这是敌人对路东地区进行深入“扫荡”的第一个步骤。此时我军如不打击日军，对我将来困难更多。④来安城周围地形大都起伏隐蔽，容易接近；城外壕沟亦已干涸，城墙拆毁后敌人不易防守，尤其是在夜间，便于我之进退；该敌占领未久，立足不稳，同时对新四军尚存轻视心理，警戒易疏忽，且其新兵员增多，伪军混杂，战斗力减弱，利于我实行夜间突袭。⑤来安城内居民复杂，如遇突发情况，必然秩序混乱，大肆扰动，可以妨碍日军的作战指挥。与此相适应，第5支队的战斗任务是：积极打击敌人，夺占来安，才能粉碎日军依据来安对路东地区进行深入“扫荡”、缩小新四军活动地区的阴谋；也才能镇压汉奸两面派的活动，巩固路东抗日政权，保卫麦收，提高民众的抗战情绪与胜利信心。
基于对敌情和新四军任务的分析，罗炳辉决心首先反击侵占来安之敌，计划于5月29日凌晨1时袭击来安城，然后再转兵西进。为此，具体部署如下：①以第8团第1、第2营和第10团第1营分别担任来安城北面、东面、东南面的攻击任务；以第8团第3营设伏于来安至八石山及来安至新集大道之间，准备截击由滁州方向开来增援之敌和堵截由来安城溃退之敌；司令部在距城东北方向1公里的村庄指挥。②担任攻城任务的3个营均编3个梯队，即攻击队、增援队、掩护队。各掩护队在距城二三公里的地区待机，如袭击失利，则须掩护前面部队撤退，并防止敌人乘机出击。③各攻击队内编成攻击组、火力组、冲锋组，各负其责，、
5月28日午夜，担负攻城任务的部队隐蔽进至来安城下，突击队悄悄潜入城内。29日凌晨l时，随着罗炳辉一声令下，第8团第1、第2营和第10团第1营分别从来安城的北、东、东南三面突然发起攻击并迅速突入城内，与日伪军展开巷战。守城日伪军被迅速分割包围，仓皇应战，死伤惨重，但仍凭险据守，负隅顽抗。攻城部队由于没有火炮，难以快速歼敌，罗炳辉遂下令进行火攻。战士们在炸药包中多放硫磺，使之易燃；或将硫磺装进竹筒，外裹浸泡了桐油的破布、稻草，引燃后投入敌阵。一时间，城内烈焰飞腾，火光冲天，浓烟滚滚，墙倒屋塌，日军一部顷刻葬身火海弹雨之中，余则惊恐万状。此后数小时巷战，第5支队又予日伪军一定杀伤。拂晓时分，从滁县出动的日军分乘18辆汽车赶来增援，在八石山附近遭到第8团打援部队的截击。当溃窜城外的残余日军与其增援部队会合后卷土重来，欲向第5支队发起反攻时，罗炳辉已经果断地命令攻城部队撤出了来安。
这次“火烧来安城”战斗共歼日伪军200余人，给予日伪军以沉重打击，鼓舞了民心，大振了士气，并在当地人民群众中造成了广泛的影响。它和前两次攻打来安城战斗，史称“三打来安城”。但在这次战斗中，也暴露了第5支队作战方面的不少问题，比如：“各参战部队动作缺乏紧密的联系与协同，战斗中的侦察、警戒十分疏忽，因此不能巩固已得胜利，并且受到敌人的包围、反攻，以致无法集中兵力，给予旋围城垣及来增援之敌以再度重大的打击。”，为对新四军以后作战提供有益借鉴，罗炳辉及时召集作战部门，对此次战斗的经验教训进行了认真总结，并归纳出以下几条：
1．夜间袭击敌人的城市据点，动作要秘密、迅速，同时事先必须有充分的准备，尤其通信联络及识别记号的规定要十分周到，否则就不能使各部队的动作适当的配合，并且自己容易发生误会。
2．要详细而具体的区别战斗任务，并彻底执行命令。城内的攻击部队与城外的战斗警戒掩护部队必须有严密的布置与动作的协同。一方面要占据要点，巩固已得的胜利；另一方面则须防止敌人反攻。
3．进行巷战必须以火力控制敌人驻地附近的出入要口，如见敌人溃窜则须猛打猛追，不可给予敌人以整理队伍、实施反攻的余裕时间。
4．机动部队应控制于适当位置，不宜距离攻击部队过远，应以便利掌握使用为宜，如此才能不失时机的配合动作，完成战斗任务。
三打来安后，为进一步调动敌人，迫使日伪军撤兵，6月3日，罗炳辉在来安县舜山集与专程赶来的张逸商谈下一步作战部署问题。此后，罗炳辉引兵西进，指挥第5支队对津浦铁路南段开展了破袭战，先后袭击了滁县、沙河集、乌衣镇、担子街以及嘉山、张八岭等日伪据点，打得敌人自顾不暇，疲于应付。而龟缩来安城的日伪军则处于终日惶恐之中，最终不得不撤出来安城。
6月初，桂顽第138师和第10游击纵队破坏分区抗日协议，乘新四军反“扫荡”作战之机，进占合肥东北的青龙厂、古城集等，企图把新四军挤出津浦路西地区。中旬，新四军第4支队在古城集展开猛烈反击，与顽军苦战10余日，双方伤亡均重。在此关键时刻，罗炳辉亲率第5支队第8团西援，配合第4支队作战。但由于部队不能统一指挥，通信联络不畅，第8团独立作战，在淮南铁路以东的栏杆集、鸡鸣桥给予7000余桂顽重创，歼其1000余人，将顽军赶出古城集鸡呜桥，第8团亦伤亡100余人。同时，江北游击纵队也在含山县仙踪、和县善厚集积极出击。经过连续作战，最终打退了桂顽，迫其再次同意以淮南铁路为界，分区抗日。不幸的是，第8团政治委员刘树藩在这次反磨擦战斗中英勇牺牲。痛失爱将，罗炳辉悲伤不已。
路西地区刚趋平静，韩顽、桂顽又于7月上旬策动路东地区的反动地主掀起了武装暴乱。当时，路东各地基层政权虽已建立，但大多只有形式，有些地方基层政权和群众武装仍然把持在旧的乡保长手中。共产党领导的群众武装力量还很薄弱，反动地主手里仍掌握着不少武装。受恶霸、反动地主控制的封建帮会、会门以及暗藏的汉奸、国民党特务等也经常从事破坏活动。同时，活动在苏中泰州郭村地区的新四军挺进纵队，从6月下旬开始正面临着国民党军鲁苏皖边区游击总指挥李明扬、副总指挥李长江所部的进攻威胁。为支援挺进纵队反顽作战，中共中原局和新四军江北指挥部准备派第5支队东进。国民党反共顽固派正是利用路东抗日根据地初建、基层政权尚不稳固的时机，策动当地反动地主，网罗一批兵痞、流氓，猖狂发动反革命武装暴乱，大肆袭击基层政权，残害革命干部，破坏群众组织，企图颠覆新生的抗日民主政权，并牵制新四军第5支队不能东进增援挺进纵队。
7月1日，来安县屯仓区屯仓乡中队等部在留用的乡长孙乃聪、中队长蒲金龙策动下叛变，将正在开会的几名干部包围，并杀害了屯仓区区委书记。7月3日，屯仓反动地主余宗邦（绰号余大胖子）、余宗海纠集百余名暴徒武装暴乱，残酷杀害屯仓区区长牛致远等20余人。接着，天长县大通镇恶霸李彦夫、吴敬修，泥沛湾恶绅周跃忠、张景贤、施学顺与流亡的国民党盱眙县马坝区区长叶一舟等相互勾结，串通70余名武装暴徒，攻打泥沛乡政府，残杀乡长等4位干部。盱眙县的暴乱分子，先后杀害了开明人士肖石臣和嘉山县保安分处主任；嘉山县戴港反动头子罗秀文武装包围游击队，杀害大郢乡乡长丁长坦；汉奸地主侯宝煌策动白沙王乡反动分子，杀害乡总支书记李健；盱眙县永兴乡帮会头子惠绍生父子纠集一批暴乱分子，杀死9位乡保长。暴乱又很快蔓延到六合、仪征各县。为配合反动地主的武装暴乱，路东周围的顽军从四面八方向根据地压过来。韩德勤派其常备第10旅2个团由蒋坝偷渡三河，企图进犯盱眙；宝应湖西岸和长江沿岸的国民党特务武装忠义救国军800余人分别向金沟、黎城和扬州、仪征地区进攻；李品仙亦由路西古河派出特务武装窜到来安县境。这次武装暴乱东西呼应、里应外合、四处蔓延，前后历时半个月，给这一地区的共产党、新四军及新生的抗日民主政府来了一个“措手不及”，对广大人民群众造成了极大恐慌。整个路东地区一时乌云密布，浊浪滔滔。
这次暴乱直接关系到新生的抗日民主政权能不能站住脚的问题。刘少奇果断指出：“胜利后敌人一定要进行反扑。地主暴乱，就是这种反扑的一种表现，这是阶级斗争的规律。只有坚决扑灭地主暴乱，根据地才能稳固。”随即，中原局、江北指挥部制定了“首恶必办，胁从不问”，“打击为首分子，争取受蒙蔽的群众，把武力镇压和政治上分化瓦解结合起来”①的平暴政策，指示各地党政军民迅速动员起来，全力支持保安部门和路东地方武装的平暴行动，同时要求第5支队坚决打退来犯的国民党顽军，以保护人民群众的生命财产安全，捍卫新生的抗日民主政权。
遵照中原局、江北指挥部的指示精神，罗炳辉指挥第5支队第10团和随后东返的第8团，与路东各县联防司令部所属地方武装、保安部门相配合，果断出击，镇压暴乱。
第10团首先击溃支援盱眙县马坝和观音寺暴乱的韩顽常备第10旅2个团，歼灭侵入金沟、龙岗地区的忠义救国军800余人；接着攻下黎城附近的季家围子，消灭地主季兴桥暴乱武装100余人，活捉一批组织暴乱和继续顽抗的反动地主和刀会头子，并在群众大会上处决了首恶分子；随后，又在盱眙地方武装和保安部门配合下，很快平定了大通永兴、泥潭等地的暴乱。第8团返回路东后，发扬不怕疲劳、连续作战的精神，迅速配合第10团反击顽军，于7月10日攻占涂家沟，俘顽军80余人，缴枪80余支。第5支队教导大队在江北指挥部参谋长赖传珠指挥下，于7月7日攻打屯仓暴乱分子盘踞的高郢余家圩子，采取火攻、炮轰等手段，激战2日，攻克该地，活捉了余宗邦、余宗海。其他各地参加暴乱的反动武装，在强大的军事镇压和政治争取中亦土崩瓦解。至7月中旬，路东地区的反动暴乱被彻底粉碎，向路东进犯的国民党顽军亦被打退。由此，镇压了一批地主恶霸、土匪、刀会头目及隐藏的汉奸、特务，挖掉了日、伪、顽埋藏在路东根据地的代理人和社会基础，巩固了抗日民主政权，广大人民群众欢欣鼓舞，更加坚定了保卫和建设根据地的信心。政府对受害干部和群众进行了抚恤和救济，对参加反动暴乱的胁从分子和悔过自新的头目予以宽大处理，抗日根据地得到巩固。
在中共中央中原局、新四军江北指挥部的正确领导和指挥下，在皖东津浦路东中共地方组织的密切配合和人民群众的大力支持下，罗炳辉率领第5支队通过艰苦努力，至1940年7月，在来安、嘉山、六合、盱眙、天长、仪征、高邮7县建立了抗日民主政权，并成立了地区性的抗日民主政权领导机构皖东津浦路东各县联防办事处；县、区武装发展到9000多人，不脱离生产的人民自卫军发展到近10万人；各级工、农、青、妇等群众组织和儿童团也相继建立。这表明，津浦路东抗日根据地（又称津浦路东地区）基本建立起来。它同第4支队创建的津浦路西抗日根据地（又称津浦路西地区），共同组成华中第一块抗日根据地——皖东抗日根据地。
皖东津浦路东抗日根据地的建立，具有非常重要的战略意义。对此，时任新四军江北指挥部政治部主任、津浦路东各县联防办事处主任的邓子恢曾在1941年1月14日召开的路东临时参政会上指出：“路东不仅成为我们抗日的根据地，而且成为敌战区民众解放的灯塔。”“依靠这个根据地，可以生长更大的抗日力量，予敌伪更重大的打击，缩小敌占区。兴奋华中敌后广大群众与全国军民，直接威胁南京，牵制敌人的更多兵力，以配合全国抗战的坚持。”
