晋西北位于山西西北部。它西靠黄河，与陕西的府谷、神木等地隔河相望，东至同蒲铁路与忻(县)、代县等地接壤;北达内长城和绥远省的丰镇、凉城、杀虎口等地为邻;南通过汾离公路与汾阳孝义相连。同时也是延安中共中央与晋察冀、晋冀鲁豫抗日根据地的交通枢纽，还是通往苏联的国际要道，有着重要的战略地位。 1939年，牛荫冠随腾代远等到达晋西北，随后便就职晋西北行署副主任一职，开始新的革命工作。
1949年到1954年，牛荫冠与夫人赵辉在江西省政府。中间是他们的大女儿牛小妮(现名赵若江)。
贯彻新的施政纲领组织恢复发展生产
“晋西事变”中，晋西南八路军、新军奉命撤到晋西北。晋西北区则在滕代远统一指挥下肃清了顽固势力，建立了抗日民主政权。1940年2月初，晋西北行署正式宣告成立，续范亭任行署主任，牛荫冠为副主任。行署中共党组由牛荫冠、武新字、汤平组成，牛荫冠任党组书记。行署机关设在兴县蔡家崖，主要住在牛家的五所院子和花园里。为了保持与阎锡山方面的统战关系，新政权组成后，仍沿用原山西省第二游击区行署名称，并声明归省政府管辖。牛荫冠实际主持晋西北行署的工作直至1942年11月晋西北临时参议会成立。在晋西北抗日民主政权初建时期，行署的主要工作是建立各级政府机构，贯彻新的施政纲领，组织恢复发展生产，组织支援抗日前线，领导人民粉碎日军“扫荡”。
为了迅速发展工农业生产，行署制定发布了一系列政策法令文件。如：《鼓励生产事业及合作事业条例》、《奖励生产技术暂行办法》、《晋西北矿厂劳动暂行条例》、《晋西北减租减息暂行条例》、《兴办水利暂行条例》、《晋绥边区开荒条例》等等。牛友兰主要抓了帮助群众发展生产，努力解决晋西北军民的吃饭穿衣问题。他创办的兴县产销合作社扩大为晋西北纺织厂，在厂长牛友兰领导下，该厂积极扩大生产，解决部队、机关和人民生活需要。各地还大力发展毛织厂，生产毛衣、毛袜、毛手套。为了解决穿衣问题。他在广泛发动群众种棉织布的同时，还组织人力到敌占区采购棉花，沟通南北物资交流。造纸、制铁、机械、火柴、印刷等工业生产也有很大发展。牛荫冠等行署领导人带头参加农业劳动，大大鼓舞了广大农民的生产热情。广大群众响应行署号召，积极开垦荒地。1941年，25个县共开荒30.5万亩。行署号召扩大棉田，群众积极响应，从1941年的3.2万亩扩大到1942年的5.6万亩。
为了巩固新生的晋西北抗日民主政权，行署广泛动员群众参军参战，支援前线。行署组织实施了“扩兵、做军鞋、献金、献粮”四大动员，为克服政权初创时期的财政困难发挥了重要作用。四大动员中，牛荫冠的父亲牛友兰捐出8000元银元、12.5石粮食，并捐出一批布匹装备了决死四纵队十八团。新政权建立之初，日军立即进行大规模“扫荡”，妄图扼杀新生的抗日民主政权。反“扫荡”胜利后，行署帮助群众重返家园，发展生产，改善人民生活。
在牛荫冠同志领导下，1940年5月10日成立了“西北农民银行”与钞票印刷厂，刘少白为行长。这是当时印刷的壹万元钞票。
改善教育落后状况扶植发展工商业
晋西北新政权是在牺盟会、战地总动员委员会广泛开展群众工作的基础上建立起来的，深受群众拥护。早在1937年10月，牛荫冠在牺盟总会就曾通过统战关系委派大同牺盟特派员、共产党员张干丞任兴县县长，其他一些地方的抗日县政权也建立较早。晋西北新政权建立后，各级抗日民主政权建设工作比较顺利。根据中共中央指示，晋西北政权建设中注意吸收开明绅土、民主人士参加，建立起“三三制”政权，为广泛团结各界人士和广大群众坚持抗战铺平了道路。1942年5月，以牛友兰为团长、刘少白为副团长的晋西北士绅参观团访问延安，受到中共中央和延安各界的热烈欢迎。毛泽东主席、朱德总司令热情接见了牛友兰等人。参观团在延安参观了许多机关、工厂、学校，会晤了各界人士。8月5日，参观团返回兴县，表示要把在延安学到的经验发扬光大，更好地为建设晋西北抗日根据地作出贡献。
行署成立后，牛荫冠十分重视发展文化教育事业，努力改善晋西北山区文化教育落后状况。1940年5月，晋西北文化教育工作会议召开，会后颁布了《奖励发展教育暂行办法》。在牛荫冠关怀指导下，晋西北教育事业发展较快。1942年，24个县兴办高小34所，初小2100多所，小学生共达8700余人，教师为 2300余人。中等教育也有所发展，学生人数增加到800余人。行署还领导各地兴办冬学，普及识字教育。1942年10月，晋西北临时参议会在神府县胡家庄召开。大会选举牛荫冠为边区临参会副议长，其父牛友兰当选为参议员。行署成立时，兴县农民银行扩大为晋西北农民银行。从1943年开始，牛荫冠在晋绥边区主管财经工作，任晋绥边区贸易总局局长兼西北农民银行行长。为了发展晋西北的贸易事业，牛荫冠领导组织了“兴业公司”，把晋西北各机关、部队在兴县城开设的商店、货栈全部集中起来，统一管理，统一经营。兴业公司有了雄厚的资金，经营方向也更加明确。在兴县、临县、方山、离石、五寨等地，牛荫冠积极领导扶植发展私人工商业。临县大商人李余馨、冯锡藩，抗战初期对解决八路军一二O师部队的穿衣问题尽了很大努力。贺龙、关向应曾指示要重用和保护这两位商人。牛荫冠通过晋绥贸易总局大力扶植李、冯二人扩大货源，发展商品生产，组织商品流通，支援了晋西北军民的抗日斗争，沟通和发展了晋绥和陕甘宁边区的物资交流。
参与土改被错划为“右倾”遭批调入晋中为解放太原做准备
1945年5月，在中共七大期间，牛荫冠到延安参加西北财经会议。在陈云主持下，会议总结了边区经济工作的经验，研究了进一步发展根据地经济的措施。会议期间，陈云对晋绥边区的经济工作作了许多具体指示，牛荫冠回到晋西北后，积极进行了贯彻落实。1945年8月日本投降后，中共晋绥分局书记林枫到东北地区工作。对牛荫冠在边区贸易总局扶植和发展工商业，特别是为了繁荣根据地经济而扶植私人工商业的作法，被指责为“右倾”而进行批判。1947年晋绥边区土改时，牛荫冠离开工作岗位到中共晋绥分局党校学习。晋绥土改中，推行康生在临县郝家坡土改试点的经验，“查三代”，“挖底财”，斗争扩大化;“贫雇农坐天下，说啥就是啥”，不要党的领导;运动中出现乱打、乱杀的严重错误。1947年9月，一些人策划组织了蔡家崖的“斗牛大会”，对开明绅士牛友兰进行残酷斗争，用肉刑追查“底财”，造成严重后果。牛友兰临终前，对土改工作团负责人说：“你们的事业是正义的。”牛友兰死后，土改工作团和当地群众为他买了棺材，安葬在蔡家崖后山上。召开“斗牛大会”时，牛荫冠也被从党校召回，对他施加了很大压力。
毛泽东发现晋绥土改中的“左”倾错误后，指示立即纠正。他对中共晋绥分局去汇报的领导人说：“你们犯了大错误。刘少白、牛友兰这样的开明绅士是不该斗的。”并指示：“对私人工商业要扶植，不能没收。要将没收的财产全部退还。”毛泽东还曾对晋绥分局领导人提出批评，他说：“咱们两个，我在陕甘宁，你在晋绥，一河之隔，为什么不联系一下，就自行决定了呢?”陕甘宁晋绥联防军贺龙司令员也曾对斗争牛友兰和错误地对待牛荫冠提出了批评。1948年春，中共中央决定调牛荫冠到晋中地区工作，为解放太原做准备。牛荫冠离开晋绥前，正值晋西北发生春荒。牛荫冠深入农村做救济工作近两个月。1948年8月，牛荫冠调任新成立的晋中行署主任兼中共党组书记。当时，太原街上到处张贴着阎锡山方面绘制的“斗牛大会”的连环画，说牛荫冠追随共产党20多年，结果落了个被打死的下场。牛荫冠出任晋中行署主任后，阎锡山方面的谣言不攻自破。
新成立的晋中行署，下辖3个支署，史怀璧任行署副主任，张隽轩任秘书长，张干丞任民政处长，曹言行任建设处长，黄石山任司法处长。这些干部虽然分别来自晋绥、太行、太岳解放区，但大部分是抗战初期牺盟会的骨干。晋中行署成立后，面临两大任务：一是动员人力物力支援解放太原战役，二是开展新区的土地改革。
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